Nacrtom izmjena Zakona o Ustavnom sudu Crne Gore, pripremljenim od strane Ministarstva pravde u postupku sprovođenja mišljenja Venecijanske komisije objavljenog u junu ove godine, utvrđeno je da sudije Ustavnog suda odlaze u penziju sa navršenih 66 godina života i najmanje 15 godina staža osiguranja. U mišljenju Venecijanske komisije se inače razmatraju i neka pitanja prijevremenog prestanka mandata sudija Ustavnog suda zbog dostizanja određene starosne granice.
Dakle, prema predloženom zakonskom rješenju jedan od osnova za prestanak funkcije sudije Ustavnog suda prije isteka vremena na koje je izabran, utvrđen članom 154, stav 1 Ustava Crne Gore,ispunjenje uslova za starosnu penziju, smatrao bi se nastalim kada sudija navrši 66 godina života i najmanje 15 godina staža osiguranja.
Na početku treba istaći da sada važećim Zakonom o Ustavnom sudu Crne Gore nijesu utvrđeni posebni uslovi za ispunjenje uslova za starosnu penziju sudije Ustavnog sudakoji bi predstavljali izuzetke od opštih pravila za odlazak u penziju u Crnoj Gori. Zakon o penzijskom i invalidskom osiguranju, kojim je uređen sistem penzijskog i invalidskog osiguranja u državi, kao lex generalis, opšti zakon, ne isključuje, međutim, mogućnost da se pitanje prestanka sudijske funkcije penzionisanjem reguliše Zakonom o Ustavnom sudu, odnosno Zakonom o Sudskom savjetu i sudijama, kao lex specialisima koji uređuju, ustavno-sudsku, odnosno sudsku profesiju.
U skladu sa iznijetim, sa formalno-pravnog i normativnog aspekta predloženo novo zakonsko rješenje za penzionisanje sudija Ustavnog suda ne može se dovoditi u pitanje. Ustavni sud je najviši državni organ i ustavna vlast sui generis, zasebno, autonomno ustavno tijelo, različito od bilo koje druge državne vlasti i nezavisno od njih, čiji je položaj određen njegovom osnovnom i najvažnijom funkcijom, a to je zaštita Ustava u cjelini. Takvo mjesto i uloga Ustavnog suda u ustavnopravnom sistemu Crne Gore opravdava opredjeljenje da se zakonom utvrde neka posebna rješenja koja se tiču statusa sudija, pa i viša starosna granica za odlazaku penziju. Jer sudija Ustavnog suda, iako biran iz reda istaknutih pravnika, realno tek u poznijim godinama života stiče životno i stručno iskustvo koje mu omogućava obavljanje ustavnosudske funkcije na najbolji način. Činjenica je da su upravo iz tih razloga u nizu zemalja u svijetu mandati sudijama najviših sudova, Ustavnog i Vrhovnog, utvrđeni u značajno dužem, ili čak i u neograničenom trajanju.
I pored nespornih polaznih osnova, lako se, međutim, primjećuje da uslovi za penzionisanje sudija Ustavnog suda utvrđeni Nacrtom izmjena Zakona o Ustavnom sudu nameću nove dileme u ovoj ustavnopravnoj materiji koja je posljednjih nekoliko godina već veoma aktuelna u Crnoj Gori. Svako novo rješenje koje se predlaže otvara dalja pitanja i zahtijeva jasne odgovore. Ovo posebno u svijetlu prisutnog shvatanja u kome je zastupljeno usko, samo jezičko tumačenje odredbe Ustava Crne Gore o prestanku funkcije sudije redovnog suda kada ispuni uslove za ostvarivanje prava na starosnu penziju (član 121, stav 2), odnosno odredbe o prestanku funkcije sudije Ustavnog suda kada ispuni uslove za starosnu penziju (član 154, stav 1), bez sagledavanja tačnog, pravog značenja i smisla, kao i društvenog cilja ustavne norme njenim logičkim, sistematskim i ciljnim tumačenjem. Jer suština pravne norme je u njenom pravilno utvrđenom značenju. Normu nije moguće tačno protumačiti ako se ne posmatra kao dio cjeline pravnog sistema.
No, ovom prilikom može se samo podsjetiti na činjenicu da se na osnovu pomenutog shvatanja, koje suzvanično prihvatili Sudski savjet i Tužilački savjet kao nadležni državni organi, od septembra 2020. godine u Crnoj Gori funkcije sudija iz sastava sudske vlasti i državnih tužilaca prekidaju sticanjem prava na starosnu penziju prema Zakonu o penzijskom i invalidskom osiguranju.
Ako se pođe od navedenogtumačenja ustavnih odredbi o prestanku funkcije sudije redovnog suda i sudije Ustavnog suda zbog ispunjenja uslova za penziju, onda se novo utvrđivanje uslova za penzionisanje sudije Ustavnog suda kada navrši 66 godina života i najmanje 15 godina staža osiguranja, u pravnom stanju ustavnog poretka u kojem su te ustavne odredbe i dalje nepromijenjene, ispoljava problematičnim sa stanovišta ustavnog načela ustavnosti i zakonitosti.
Naime,postavljase pitanje da li je odredba Nacrta izmjena Zakona o Ustavnom sudukoja utvrđuje da sudije Ustavnog suda odlaze u penziju sa 66 godina života i najmanje 15 godina staža osiguranja u skladu saUstavom. Odnosno, tačnije rečeno,da li je u skladu sa pomenutim tumačenjem ustavne odredbe po kojem sudiji funkcija prestaje prije isteka vremena na koje je biran kada ispuni uslove za starosnu penziju? Jer, ako je Ustavom utvrđen osnov po kojem sudiji Ustavnog suda prestaje funkcija, onda taj osnov posebnim zakonom ne može biti uređen na drugačiji način. Prema važećoj odredbi Zakona o penzijskom i invalidskom osiguranju taj ustavni osnov je ispunjen sa navršenih 65 godina života i najmanje 15 godina staža osiguranja, odnosno 40 godina staža osiguranja i 61 godinom života. Znači,funkcija sudije sada prestaje po nižoj starosnoj granici od one koja se Nacrtom izmjena Zakona o Ustavnom sudu predlaže.
Proizilazi da bi se prema zvanično prihvaćenom tumačenju relevantne Ustavne odredbe o prestanku funkcije sudije zbog ispunjenja uslova za penziju, koja je suštinski identična za sudije redovnih sudova i sudije Ustavnog suda, novo rješenje Nacrta izmjena Zakona o Ustavnom sudu pokazivalo kao neustavno. Dodatni problem predstavlja to što bi o njegovoj neustavnosti mogao odlučiti jedino Ustavni sud. Dakle, same sudije čiji je ustavnosudski status uređen tom normom koja im, međutim, konvinira jer im taj status produžava. To bi dalje moglo biti praćeno i određenim vidom nedozvoljenog sukoba interesa.
Ili možda novo zakonsko rješenje u Nacrtu izmjena Zakona o Ustavnom sudu nagovještava, u stvari, opredjeljenje države, izraženo u formi zakona i sa zakonskom pravnom snagom, o odustajanju od sada važećeg bukvalnog tumačenja relevantnih Ustavnih odredbi po kojem sudiji prestaje funkcija kada ispuni uslove za ostvarivanje prava na starosnu penziju u skladu sa Zakonom o penzijskom i invalidskom osiguranju? U tom kontekstu treba podsjetiti i na činjenicu da Ustavni sud nije prihvatao takvo tumačenje, već je sudijama tog suda funkcija prestajala sa navršenih 66 godina života i najmanje 15 godina staža osiguranja. To su istovremeno i uslovi utvrđeni Zakonom o radu za prestanak radnog odnosa po sili zakona. Upravo tim uslovima odgovara i sada predložena starosna granica za penzionisanje sudija Ustavnog suda.
Očigledno je neophodan sistematski pristup utvrđivanju starosne granice za penzionisanje sudija. Ustavno načelo saglasnosti pravnih propisa nalaže da svaka odredba zakona kao akta niže pravne snage od Ustava, pa makar to bio i Zakon o Ustavnom sudu, morabiti saglasna sa Ustavom kao najvišim aktom u hijerarhiji pravnih akata. Različito tumačenje ustavnih odredbi o prestanku funkcije sudije, odnosno sudije Ustavnog suda, zbog ispunjenja uslova za ostvarivanje prava na penziju, nameće nužnost njihovog preciziranja. Samo na osnovu jasne i precizne ustavne norme koja ne ostavlja prostor za protivpravno normiranje zakonom može biti na pravno valjan način utvrđena starosna granica za penzionisanje sudija kao jedan od osnova prestanka funkcije. U protivnom, svako rješenje će biti ranjivo, podložno kritikama i ocjeni ustavnosti. Pravo na sigurnost funkcije sudije do sticanja uslova za prestanak na Ustavom i zakonom propisani način jedna je od osnovnih garancija nezavisnosti i jačanja sistema sudske vlasti i institucije Ustavnog suda.
Formulacija ustavne odredbe člana 154, stav 1 o prestanku funkcije sudije Ustavnog suda prije isteka mandata po osnovu odlaska u starosnu penziju, koja bi normativno-pravno i nomotehnički najsvrsishodnije izrazila društveni, objektivni cilj ustavne norme, bila bi da funkcija sudije prestaje „penzionisanjem“. Penzionisanje može biti sticanjem prava na starosnu penziju u skladu sa Zakonom o penzijskom i invalidskom osiguranju, ukoliko sudija to želi. Ukoliko se, pak, sudija ne opredijeli da koristi to svoje pravo, on nastavlja da vrši funkciju do navršenih 66 godina života i 15 godina staža osiguranja, potrebnih za prestanak radnog odnosa po sili zakona, u skladu sa imperativnom normom člana 164, stav 1, tačka 1 Zakona o radu kao sistemskog zakona u oblasti rada. I na kraju, posebno je značajno što bi navedena stipulacija ustavne odredbe ostavljala prostor da se Zakonom o Ustavnom sudu utvrdi drugačija, pa i viša starosna granica za penzionisanje sudije Ustavnog suda, o čemu je prethodno bilo riječi.
Na isti način treba formulisati i ustavnu odredbu člana 121, stav 2 koja propisuje prestanak funkcije sudije iz sastava sudske vlasti po osnovu odlaska u starosnu penziju. Time bi bile otklonjene sve različite pravne interpretacije relevantnih ustavnih i zakonskih odredbii njihove negativne posljedice koje su u proteklom periodu pratile prestanak funkcije sudija.
(Autor je doktor radnog i ustavnog prava, raniji predsjednik Ustavnog suda Crne Gore)
