Još od 2002. godine, kada je prestao da važi Zakon o djelatnosti preduzetnika, formalno je nestala odredba koja je eksplicitno zabranjivala zaposlenom licu da bude preduzetnik. Time se otvorila mogućnost da fizičko lice, pored stalnog zaposlenja, obavlja i samostalnu djelatnost – što je praksa koja postoji širom Evrope. Uprkos tome, praksa Poreske uprave se, više od dvije decenije, kreće u pravcu faktičkog održavanja ove zabrane (ne)sistemskim tumačenjem propisa iz oblasti socijalnog osiguranja.
Naime, u zvaničnim odgovorima građanima odnosno poreskim obveznicima, na sporno pitanje, PU CG se poziva na čl. 9 i čl. 11 Zakona o penzijskom i invalidskom osiguranju koji propisuju osnove osiguranja, način određivanja osnova u slučaju da lice ispunjava uslove za osiguranje po više osnova (postojanje osnova osiguranja po prethodnoj tački isključuje osnov osiguranja iz naredne) i definiše “osiguranike samostalnih djelatnosti”.
Samim tim što Zakon o PIO reguliše pitanje postojanja više osnova priznaje se mogućnost postojanja takve situacije, u skladu sa načelom jedinstvenog osiguranja, a njegova svrha je da se spriječi duplo plaćanje doprinosa, a ne da ograniči pravo na obavljanje djelatnosti.
Dakle, predmetni član ne zabranjuje da zaposleno lice obavlja samostalnu djelatnost ili se registruje kao preduzetnik. Naprotiv, omogućava kombinaciju, uz primjenu prioriteta u osiguranju.
PU zaključuje da se, shodno navedenim normama, lice koje je prijavljeno na obavezno socijalno osiguranje po osnovu radnog odnosa, ne može registrovati kao preduzetnik bez prethodne odjave sa osiguranja po osnovu zaposlenja što faktički znači prestanak radnog odnosa
Ustavne garancije
Ustav Crne Gore, kao najviši pravni akt, jasno štiti ekonomska prava građana. Član 59 Ustava propisuje da se "jemči sloboda preduzetništva", a da se ona može ograničiti “samo ako je to neophodno radi zaštite zdravlja ljudi, životne sredine, prirodnih bogatstava, kulturne baštine ili bezbjednosti i odbrane Crne Gore”. Ova odredba podrazumijeva da sloboda preduzetništva predstavlja fundamentalno pravo, koje se ne smije ograničavati proizvoljno ili bez jasnog zakonskog osnova.
Slično, član 139 Ustava ističe da se ekonomsko uređenje zasniva na "slobodnom i otvorenom tržištu, slobodi preduzetništva i konkurencije", čime se naglašava uloga privatne inicijative u ekonomskom razvoju države, dok je pravo na rad zagarantovano članom 62.
Stoga, ograničavanje registracije preduzetničke djelatnosti na osnovu pravila o osiguranju, koje se odnosi samo na doprinose, predstavlja nezakonito ograničenje ustavnih prava putem administrativne prakse.
Zakonska mogućnost da zaposleno lice ostvaruje prihode i po osnovu samostalne djelatnosti, pored osnovnog izvora prihoda od zaposlenja u privatnom sektoru, odavno postoji u brojnim evropskim pravnim sistemima. U Srbiji, Hrvatskoj i Sloveniji, potpuno je normalno da lice bude zaposleno i registrovano kao preduzetnik.
U Njemačkoj i Francuskoj postoji poseban koncept pluriactivité, koji podstiče kombinovanje različitih oblika rada, uz ograničenja samo u pogledu radnog vremena i zabrane konkurencije poslodavcu. Drugim riječima, u skoro svim evropskim jurisdikcijama država (normalno) jasno pravi razliku između osnova osiguranja i prava na obavljanje djelatnosti.
Za razliku od toga, ovakva praksa je ostavila ozbiljne negativne posljedice: ograničavanje preduzetničke inicijative (i s tim u vezi kršenje ustavnih prava), podsticanje sive ekonomije, demotivacija visokoobrazovanih kadrova, smanjenje konkurentnost tržišta i uskraćivanje državi značajnih poreskih prihoda. Sve to zbog jednog administrativnog tumačenja koje nikada nije imalo čvrsto uporište u zakonu.
Da apsurd bude veći, prije samo 15 dana stupio je na snagu novi Zakon o privrednim društvima, koji će e primjenjivati od 2026. godine, a koji izričito predviđa da preduzetnik može biti i lice koje je već zaposleno. Time se jasno priznaje da ovakva praksa jeste bila pogrešna i da Crna Gora treba da ide u pravcu evropskih standarda.
Međutim, to otvara pitanje: zašto je Poreska uprava, u periodu od 2002. do danas, nametala ograničenje koje zakon nikada nije sadržao? Koliko je ljudi zbog toga izgubilo priliku da (legalno) razvije svoj biznis, koliko je država izgubila na porezima, a koliko smo zaostali u odnosu na fleksibilnost tržišta rada u EU?
P.S. Kako smo se zalećeli u Evropu, samo da je ne preskočimo…
(Autorka je doktorandkinja prava sa fokusom na finansijski kriminal)
