Depolitizacija državne uprave i faktička liberalizacija kadrovske politike javnog sektora jeste nužna, posebno imajući u vidu deficitarnost specijalizovanog kadra, ali ne bi dobro bilo da ide u svoju suprotnost i krajnost široke liberalizacije – ocijenio je za Pobjedu prof. dr Đorđije Blažić, dekan Fakulteta za državne i evropske studije, komentarišući izmjene i dopune Zakona o državnim službenicima i namještenicima, koje su u skupštinskoj proceduri.
Blažić je otvorio brojne dileme kada je u pitanju prijedlog izmjena i dopuna Zakona o državnim službenicima i namještenicima, kojeg je parlamentarna većina procesuirala Skupštini. On smatra da bi trebalo „ozbiljno razmisliti“ o pojedinim rješenjima i postavio pitanja da li je u redu zakonom drastično smanjivati godine radnog iskustva kao uslov zapošljavanja u državnoj upravi, što je predloženo u izmjenama, zatim da li je opravdano i racionalno zakonom dozvoliti da starješine organa mogu biti osobe bez iskustva na rukovodećim pozicijama, te da li je ispravno fleksibilije (odložno) propisati državni ispit kao uslov za zapošljavanje u upravi.
Liberalniji sistem?
''Da li će predložene izmjene Zakona o državnim službenicima i namještenicima izazvati ne samo uobičajene politikantske, već i stručne polemike, i možda promijeniti, formalno pravno, postojeći merit (karijerni) službenički sistem, karakterističan dominantno za državnu upravu i lokalnu samoupravu, u neki drugi „liberalniji“ sistem radno- pravnog karaktera ili sistem podjele plijena pa možda čak i neku kombinaciju tzv. mješovitog sistema? Postojeći koncept službeničkog sistema samo je formalno postavljen na osnovama karijernog sistema. Naravno, ovaj sistem se obesmišljavao koalicionim sporazumima vladajućih partija, nakon svakih parlamentarnih izbora, i rasporedom kadrova po „dubini“ ne samo u državnoj upravi već kompletnoj javnoj upravi, čime se merit sitem urušio u potpunosti i zamijenio sistemom plijena, tj. partijske podobnosti'' kaže Blažić.
Prema njegovim riječima, snižavanjem godina radnog iskustva kao uslova zapošljavanja u državnoj upravi, što je predviđeno izmjenama Zakona, žele se trenutno obezbijediti fleksibilniji uslovi za zapošljavanje šireg kruga lica u upravi, što, kako je kazao, ima svoje trenutno opravdanje u postojećim okolnostima.
''U tom kontekstu depolitizacija uprave i faktička liberalizacija kadrovske politike javnog sektora jeste nužna, posebno imajući u vidu deficitarnost specijalizovanog kadra, ali ne bi dobro bilo ići u svoju suprotnost i krajnost široke liberalizacije. Ovo iz razloga što uprava zahtijeva visoko profesionalne kadrove, ne samo sa diplomama, već i potrebnim iskustvom u stručnom radu, a naročito u domenu rukovođenja organima džavne uprave kako na makro, tako i na mikro nivou organizovanja i rukovođenja. Ovo se prevashodno odnosi na rukovodni, visokorukovodni i ekspertsko rukovodni kadar, gdje su pored vještina rukovođenja organom i organizacionim jedinicama i stručnosti, veoma važne i druge sposobnosti - koordinacija rada i komunikacija organizacionih jedinica sa organima i građanima, samostalnost u radu i odlučivanje o pitanjima iz funkcionalne nadležnosti organizacionih jedinica. Pri tome, ovdje se izuzimaju politički kadrovi na nivo ministarstava (ministri, državni sekretari)'' objasnio je Blažić.
Rizik
Istakao je da „sve ovo i još mnogo toga otvara pitanje „rizika“ da li treba zakonom drastično smanjivati godine radnog iskustva i u odnosu na radno i u odnosu na iskustvo u rukovođenju, te fleksibilije (odložno) propisati državni ispit kao uslov za zapošljavanje u upravi, ali i druga pitanja službeničkog sistema“.
''U tom kontekstu, poželjno bi bilo ozbiljno razmišljati da li je opravdano i racionalno zakonom dozvoliti da starješine organa mogu biti osobe bez iskustva na liderskim, tj. rukovodećim pozicijama, iako imaju potreban nivo kvalifikacije VII1 (specijalista) ili 9 godina „radnog iskustva“ na drugim poslovima. Ovo pitanje se otvara i postavlja u kontekstu dispozitivne norme (član 22) koja omogućava da se posebnim zakonom mogu drugačije propisati, odnosno utvrditi i drugačiji uslovi za njih'' kaže Blažić.
On postavlja pitanje i da li nivoi kvalifikacija treba da budu „fiksirani“ na VII 1 nivo za starješine organa ili postojeći nivo propisati kao najniži potreban nivo.
''Isto pitanje se otvara za visokorukovodni kadar - sekretar ministarstva i generalni direktor direktorata u ministarstvu, pomoćnik starješine organa, pomoćnik starješine službe Vlade, zatim pomoćnik direktora pravnog lica u nekim javnim fondovima, zavodima i agencijama, ali takođe u drugim organima, regulatornim i nezavisnim tijelima, ako je to propisano posebnim zakonima, koji ni sistemski ni organizaciono ne pripadaju sistemu državne uprave. Da li se slične situacije preispitivanja mogu odnositi sa ekspertsko rukovodnim kadrom 1 i 2 nivoa kvalifikacija, ekspertskog kadra sva četiri nivoa kvalifikacija i 12 zvanja, ali i izvršnog kadra sva tri nivoa i početnog zvanja u pogledu godina iskustva'' kaže Blažić.
Prema njegovim riječima, trebalo bi ozbiljno razmišljati i o tome da li ima pravne logike da načelnik i šef iz grupe ekspertsko rukovodnog kadra, koji sublimiraju rukovodeći i ekspertski kapacitet, imaju manje radnog iskustva od samostalnog savjetnika 1 iz grupe ekspertskog kadra.
''Generalno, da li se na ovaj „podijeljeni i mješoviti“ način na nižim upravnim nivoima organizovanja i rukovođenja dovode u pitanje pravila profesionalnog razvoja uprave i omogućavanja stručnog upravljanja u državnoj upravi? Da li je racionalno ponovo omogućavati tzv. „uslovno zapošljavanje u upravi na godinu, dok se ne položi državni ispit. Ovakvo zakonsko rješenje postojalo je ranije u službeničkom sistemu, pa je eliminisano novim zakonskim rješenjima. Posebno ako se radi o službenicima koji treba da vode upravni postupak ili odlučuje o pravima građana u upravnom postupku, ili koji treba da vrše poslove nadzora u različitim oblicima upravnog nadzora, a nepozato je da li takvo lice poznaje osnove ustavnog prava Crne Gore, a kamoli upravu koja je latentno u svakodnevnom kontaktu sa građanima, što po sužbenoj dužnosti, što po zahtjevima stranaka, i njene vrlo složene suptilne funkcije'' smatra Blažić.
On je ocijenio opravdanim eliminisanje zakonskog uslova za zasnivanje radnog odnosa službenika – „da protiv njega nije pokrenut krivični postupak po službenoj dužnosti“.
''Prije svega zbog tzv. „prezumpcije nevinosti“, ali i latentne mogućnosti njihovog diskriminisanja, naročito ako bi se krivični postupak završio oslobađajućom presudom. U tom smislu pravna norma koja „pretpostavlja krivicu“, a koja je apsolutna smetnja za zapošljavanje u upravi, može se smatrati neustavnom'' ocijenio je Blažić.
Fali sistemski zakon
Otvorio je i dilemu da li sve prethodno ukazuje na okolnost da Crna Gora nema sistemski ni zakon o državnoj upravi, ni zakon o javnoj upravi, već, kako je kazao, „hibridni“ polarizovani sistem javne uprave, „a samim tim „hibridni“ službenički i radno pravni sistem koji je doveo do raspolućenog sistema državnih službenika i namještenika, i otvorene polarizacije državne i dijela nedržavne uprave koji su u sistemu službeničkih odnosa i drugih javno pravnih subjekata, dijela javnih fondova, javnih agencija, javnih tijela, zavoda i sličnih oblika organizovanja, na koje se ne primjenjuje zakon o državnim službenicima već Zakon o radu“.
''U tom kontekstu korisno bi bilo u narednoj reformi jasno razgraničiti državnu upravu i lokalnu samoupravu od drugih nedržavnih subjekata javnog prava, a samim tim i opredijeliti se za model službeničkog ili radno pravnog sistema koji sada pripada nedržavnoj upravi'' dodao je Blažić.
Eliminišu se kandidati sa većim nivoom obrazovanja
Đorđije Blažić otvorio je i pitanje da li je cjelishodno „kočiti“ ili bi trebalo motivisati i jačati konkurenciju za profesionalni rad u upravi.
''Zakonom nije dobro propisati samo jedan nivo, već samo „najniži“ nivo kvalifikacija u zavisnosti od složenosti poslova. Ovo iz dva razloga - da se mladi stimulišu da se školuju i specijaliziraju za poslove u državnim institucijama da bi Crna Gora što prije imala visokoprofesionalan kadar, kao i iz razloga što, po stanovištima upravnog i vrhovnog suda iznijetim u presudama, kandidat koji ima viši nivo znanja VII2 (magistar-master) ili nivo VIII (doktor nauka), a koji nema osnovno 4 godišnje fakultetsko obrazovanje (VII1), ne ispunjavaju uslove radnog mjesta sa nivom VII1 (specijalista), što je pravno logički vrlo problematično da veći nivo obrazovanja ne apsorbuje niži nivo obrazovanja. Samim tim kandidati sa većim nivoom obrazovanja od sistematizovanog VII1 se eliminišu, umjesto da imaju prednost, u odnosu na kandidate sa nižim propisanim nivoom obrazovanja. Da li se na ovaj način koči, a ne stimuliše konkurencija i jačanje kapaciteta kadrova u upravi'' pitao je Blažić.
