Dobijanje IBAR-a (Izvještaja o ispunjenosti privremenih mjerila) u junu 2024. predstavljeno je kao prekretnica na evropskom putu Crne Gore. Ali, ispod slavljeničke retorike ostaje ključno pitanje: Da li je IBAR došao kao potvrda realnih reformi ili kao geopolitički podsticaj da se proces konačno pomjeri s mrtve tačke? U razgovoru za Standard, Dina Bajramspahić upozorava da se jaz između “usvajanja” i “implementacije” ne zatvara sloganima, već rezultatima i da će pravi račun stići brzo.
Bajramspahić je istraživačica javnih politika i dugogodišnja analitičarka procesa evropskih integracija, sa fokusom na vladavinu prava, reformu sektora bezbjednosti i krivičnog pravosuđa. Povezana je sa nevladinim sektorom i think-tank zajednicom, a bila je uključena i u pristupne pregovore Crne Gore sa EU kao članica Radne grupe za Poglavlje 23 (Pravosuđe i temeljna prava).
IBAR i “olakšice”: nagrada ili politička trgovina?
Vi ste ukazivali da je EK kroz operativne zaključke praktično prolongirala dio ranijih obaveza da bi se došlo do IBAR-a. Da li je IBAR bio “zaslužen” ili politički kompromis? Navedite dvije konkretne obaveze koje su de facto odložene i recite koji je rok da se to sada plati rezultatima.
Bajramspahić: IBAR je, kažem to bez imalo dileme, bio “poklon” sa ciljem motivisanja vladajuće većine da se posveti evropskom putu. Podsjetiću da su IBAR i ubrzano zatvaranje poglavlja bili su mogućnost koja je bila ponuđena i Vladi čiji je predsjednik bio Dritan Abazović 2022. godine, sa preciznim planom da se u najkraćem roku zatvori deset poglavlja. Nažalost, ta se Vlada nije držala evropske agende već je prioritet dala Temeljnom ugovoru i pokušaju da se Crna Gora “ugura” u Otvoreni Balkan. To, srećom, zahvaljujući otporu javnosti, nije uspjelo.
Zastoj u pregovorima je trajao od juna 2020. godine, kada je otvoreno poglavlje 8 “Konkurencije” do juna 2024. godine kada je država dobila IBAR. Izgubljene su četiri godine i IBAR je bio pokušaj Evropske unije da vrati zemlju na pravi kolosijek i ohrabri nastavak pregovora.
Analiza operativnih zaključaka za poglavlja 23 i 24 pokazuje da prelazna mjerila nisu bila ispunjena, ali smo dobili IBAR na temelju 12 „IBAR zakona“ usvojenih u skraćenoj proceduri i bez kvalitetnog legislativnog procesa, kao i nekoliko strategija.
Nažalost, vrijeme je potvrdilo da su kritike takvog načina rada opravdane jer su tada, odmah po usvajanju zakona, formirane radne grupe za izmjene nekih od njih jer su do izražaja došle nedostatnosti u izvedenosti normi. Usvojeno je i nekoliko strategija čija je implementacija i sada, skoro dvije godine kasnije nezadovoljavajuća.
Neispunjena mjerila su transformisana u završna mjerila koja se trenutno sprovede i čiji je rok do kraja ove godine, kako bi se poglavlja 23 i 24 mogla zatvoriti u decembru.
IBAR smo, dakle, dobili na osnovu zakona i strategija čija implementacija nije bila ni počela, a manjkava je i dan danas, kao što je slučaj sa medijskim zakonima. Jaz između usvajanja i implementacije se nastavio, pa tako sada i zatvaramo poglavlja na osnovu usvajanja zakona po skraćenoj proceduri koje poslanici nisu ni pročitali, a kamoli institucije implementirale. Tek ćemo saznati šta je sve Vlada podmetnula u novim zakonima.
“Closing” bez rezultata: Šta EU najbrže provali?
Ako bi Vlada sjutra rekla “spremni smo za closing”, koje su tri najlakše lažljive stvari (na papiru izgledaju super, u praksi ne rade) koje bi EU najbrže provalila?
Bajramspahić: Da ste me to pitali prije nekoliko godina, mogla bih lako napraviti listu kriterijuma na kojima evropske institucije insistiraju i ispod kojih neće ići u poglavljima 23 i 24. Međutim, zbog promijenjenog geopolitičkog konteksta, stara pravila više ne važe i lako se prelazi preko „prekršaja“ koji prije agresije Rusije na Ukrajinu nisu dolazili u obzir.
Da crnogorske institucije nisu reformisane, da su i dalje selektivne, podkapacitirane, politizovane, pod uticajem političkih partija – vidi se golim okom i čak bez ikakve ekspertize. Međutim, EU sada posmatra politiku proširenja iz druge prizme, što nije neopravdano i ima utemeljenje.
Očekujem da će Vlada vrlo brzo proglasiti da su sva poglavlja spremna za zatvaranje pošto se, nažalost, Vlada ne rukovodi kriterijumima kvaliteta i olako proces pretvara u jeftine slogane, bez sadržaja. Ipak, činjenica je da je opšti interes Crne Gore da napreduje u pregovorima. Da, idealno bi bilo da smo prvo sproveli reforme, ali i bez toga. Ovo je šansa koju ne smijemo propustiti, posebno ako smo svjesni da se aktivno radi protiv članstva Crne Gore u EU i u državi i van nje.
Da zaključim, bolje je ući u EU sa manjkavim reformama nego ostati izvan EU bez ikakvog korektivnog mehanizma.
Visoka korupcija: Koliko “dokaza” je dovoljno — i ko odlučuje?
Optužnice nisu rezultat. Šta je po vama minimalni paket koji bi ubijedio i najtvrđe države članice: koliko pravosnažnih presuda, koliko oduzete imovine, i u kojim tipovima predmeta (javne nabavke? urbanizam? policija?) da bi se reklo – “evo dokaza da sistem radi”?
Bajramspahić: Paradoks se sastoji u tome da je najdetaljniji proces pregovora u istoriji Evropske unije prema Crnoj Gori i državama Zapadnog Balkana. Metodologije procesa proširenja su se razvijale i postajale komplikovanije na osnovu naučenih lekcija iz prethonih krugova proširenja, tj. loših iskustava sa državama koje su nedovoljno reformisane postajale članice EU i onda donijele razne probleme u Uniju.
Međutim, iako je proces iscrpniji nego ikada – on je i dalje dovoljno „maglovit“, nejasan ili politički. To znači da niko ne zna da li će tri, pet, deset, dvadeset, ili pedeset predmeta biti dovoljno da EU da zeleno svjetlo. To nam je i IBAR pokazao. Politička komponenta, koja je ključnija od ekspertske – nam nekada ide u korist a nekada na štetu. Naime, ona omogućava evropskim institucijama i državama članicama da imaju prostor za manevar – da nam progledaju kroz prste, kada to žele; i da nas nepravedno kazne i dodaju neke kriterijume iznenada, kada smatraju da imaju razloga, interesa ili koristi da tako urade.
Vidjeli smo kako sve to funkcioniše sa zaokretima oko poglavlja 11 i 13, kada smo bili blokirani i odblokirani u nekoliko dana. Drugim riječima, države članice mogu podići kriterijume u svakom trenutku i zbog toga je vrlo neozbiljno što Vlada i vladajuća većina ne shvataju da do samog kraja ništa neće biti izvjesno i niko Crnoj Gori ne može dati apsolutne garancije da ćemo uspjeti.
Crna Gora se srećom nije suočila sa nepravdama tokom svog EU puta, ali npr. Kosovo i Sjeverna Makedonija jesu. Upravo zahvaljujući činjenici da nigdje nije do kraja definisano šta je potrebno da bi se mjerila smatrala ispunjenim i činjenici da je to promjenljivo. Evropska komisija je najblaža jer je motor proširenja, ona prva daje zeleno svjetlo i relativno je blagonaklona prema učinku ministarstava. Mi podnosimo Evropskoj komisiji tabele sa bilansima rezultata i statistikom o svim predmetima i svim fazama postupka, ali ono što je Komisiji dovoljno ne mora biti dovoljno drugim institucijama EU (kao što su Savjet i Parlament) i državama članicama.
Svaka država članica može da ima sopstvene kriterijume, sopstvena pitanja i zahtjeve. Konačni sud, zavisi od mnogo okolnosti, uključujući unutrašnje prilike u državama članicama, regionalne odnose, lobiranje, političkih okolnosti u državi aspirantu za članstvo i još mnogo toga.
Ukratko, EU nema fiksne, numeričke ili unaprijed definisane kriterijume za borbu protiv visoke korupcije; odluka je uvijek politička, kontekstualna i promjenljiva.
Proces jednostavno nije meritoran ni transformativan u mjeri u kojoj smo se nadali da će biti. Ali obzirom da smo skoro 14 godina u procesu, da se reforme sprovode sporo i teško, da se regionalna situacija usložnjava, da raste maligni uticaj od autoritarnih režima, Crna Gora mora da zgrabi posljednji voz za EU.
Uskog grla nema, ali lanac puca na više mjesta
Ako morate da izaberete jednu instituciju kao “usko grlo” za 23/24 – sudovi, tužilaštvo, policija, ANB, Uprava za sprječavanje pranja novca, upravna inspekcija – koja je i zašto?
Bajramspahić: Nema jednog uskog grla, ogroman je broj problema u svim karikama lanca krivičnog pravosuđa. Cijeli sistem je manjkav i osjetljiv na političke uticaje, a zbog politizovanog zapošljavanja – ogroman je problem sa niskim kompetencijama službenika, zbog čeka su institucije trome i neefikasne. Za svaku od institucija se može naći primjer da su postupali i profesionalno i neprofesionalno. Nije dostignut neophodan nivo nezavisnosti i integriteta, već institucije funkcionišu kao produžena ruka vlasti. Činjenica da imenovanje čelnika u svakom od tih organa drastično mijenja rad organa pokazuje koliko one zavise od politike, koliko nisu neotporne ne nezakoniti uticaj i da još uvijek ne vladaju zakoni nego interesi.
Organizovani kriminal: Bez praćenja novca nema trajne pobjede
U praksi, da li CG gubi bitku jer nema dovoljno finansijskih istraga (praćenje novca) ili jer proces “pada” kasnije na sudu?
Bajramspahić: Iako blagi pomaci postoje poslije cijele decenije – finansijske istrage još uvijek nisu prihvaćene u dovoljnoj mjeri u institucijama. Naime, krivične istrage se u nezamislivoj mjeri vode šablonoski i na isti način na koji su se vodile decenijama i zaposleni u institucijama uče od prethodnih generacija „tradicionalan“ način rada, koji je u značajnoj mjeri copy/paste akata.
Budući da su u institucijama najviše zastupljeni pravnci, oni i dalje smatraju da su finansijske istrage „nešto iz ekonomije“ a ne prava, i da finansijsku analizu treba da rade savjetnici ili posebne organizacione jedinice koje bi se samo tim bavile. Međutim, sve to nije tačno. Krivična i finansijska istraga su dva lica istog predmeta. U savremenom dobu, finansijska istraga je elementarni i sastavni dio opisa posla policajaca, tužilaca i sudija i veoma se kasni u njihovom potpunom osposobljavanju da vladaju i tim dijelom svog posla.
Finansijska istraga je standardni dokazni postupak, za koji se koriste mjere i radnje koje se mogu koristiti i za krivični postupak, ali im je drugi cilj. Identifikovanje i pronalaženje imovine je ozbiljan izazov i nije rasprostranjena praksa primjene više različitih mjera da se dođe do činjenica. Uspjesi u ovim oblastima su prije izuzetak nego pravilo. Nakon uspjeha krivičnog procesuiranja (ili samo hapšenja i pritvaranja), u jednoj mjeri opadne pažnja i institucija i javnosti i finansijke istrage nisu jednako temeljne. Međutim, dok god je to tako, kriminalci se po izlasku iz zatvora vraćaju svom nezakonito stečenom kapitalu i nastavljaju gdje su stali.
