Dokument sadrži poređenje centralizovanog i decentralizovanog modela organizacije inspekcija, od kojih, kako je ocijenjeno, svaki ima svoje prednosti i slabosti, ali se prednost daje decentralizovanom modelu koji omogućava efikasnije ostvarivanje odgovornosti inspekcije odnosno starješine inspekcijskog organa, a, takođe, i transparentnije ostvarivanje političke odgovornosti resornog ministra za stanje u jednoj oblasti.
Tim povodom, zaduženo je Ministarstvo javne uprave, digitalnog društva i medija da pripremi izmjene i dopune Zakona o inspekcijskom nadzoru.
“Inicijativa Ministarstva ekologije, prostornog planiranja i urbanizma da ekološka inspekcija iz Uprave za inspekcijske poslove pređe u Ministarstvo ekologije, prostornog planiranja i urbanizma, a u cilju bolje organizacione strukture, bolje efikasnosti rada i ostvarivanja boljih rezultata rada iz oblasti zaštite životne sredine. Na ovaj način bi se u okviru nadležnosti ministarstva objedinile inspekcije i vršenje inspekcijskog nadzora kako u oblasti planiranja i izgradnje objekata, tako i u oblasti zaštite životne sredine.
- Inicijativa Ministarstva finansija da inspekcija za igre na sreću iz Uprave za inspekcijske poslove pređe u novoformiranu Upravu prihoda, u cilju cjelishodnosti rešenja I efikasnijeg inspekcijskog nadzora u oblasti igara na sreću. Na ovaj način bi se u okviru Uprave prihoda obavljali poslovi poreske inspekcije i igara na sreću.
Ukoliko bi ove dvije inspekcije prešle u ministarstvo, odnosno drugi organ uprave, Uprava za inspekcijske poslove bi brojila 20 inspekcija”,stoji u analizi.
Godina 2012 2013 2014 2015 2016 2017 2018 2019 2020
Broj inspekcija 24 24 24 29 29 22 22 22 22
Uopšteno posmatrano, glavni razlozi za izuzimanje inspekcija iz Uprave za inspekcijske poslove, od njenog osnivanja, bili su potreba resora za jačom povezanoščću i efikasnošću rada i ostvarivanje boljih rezultata u funkciji ostvarenja postavljenih strateških ciljeva”.
OCJENA STANJA I PREPORUKE
“Oba modela organizacije inspekcija (centralizovani i decentralizovani) imaju svoje prednosti i slabosti. Dok centralizovani model može da unaprijedi koordinaciju i omogući uštedu u resursima (manji broj potrebnih kadrova za potporne poslove, odnosno poslove podrške), decentralizovani model jača povezanost između ministarstva nadležnog za određenu oblast i inspekcije koja vrši nadzor u toj oblasti. Povezanost između kreiranja politike i zakonodavstva (normativne funkcije) sa jedne strane i izvršavanja zakona sa druge strane veoma je značajna. Inspekcija treba da obezbijediti resornom ministarstvu povratne informacije o implementaciji propisa u praksi i koji su praktični problemi u sprovođenju zakona. Centralizovan model otežava ostvarivanje odgovornosti jer je teško očekivati da će Vlada kao cjelina ili premijer ili jedan ministar (u slučaju da je ujedinjeni inspekcijski organ odgovoran jednom ministru) moći u punoj mjeri da usmjeravaju i nadziru djelovanje inspekcija.
U našem postojećem sistemu ovo je naročito izraženo s obzirom da prema Uredbi o organizaciji i načinu rada državne uprave nadzor nad zakonitošću i cjelishodnošću rada i zakonitošću upravnih akata za pojedine upravne oblasti iz okvira nadležnosti Uprave za inspekcijske poslove vrše ministarstva nadležna za određenu upravnu oblast, dok nadzor nad koordiniranim radom inspekcija Uprave za inspekcijske poslove vrši Vlada, preko Ministarstva javne uprave, digitalnog društva i medija.
Centralizacija inspekcija u našem sistemu trebala je da omogući ne samo identifikovanje svih problema u vezi sa vršenjem inspekcijskog nadzora već uspostavljanje novih metoda rada i funkcionisanja koji za rezultat imaju brže postupanje po inicijativama građana (lakše identifikovanje nadležne inspekcije), standardizovanje procedura, jedinstvenu primjenu zakona i kaznene politike, kvalitetnije izvještavanje prije svega o rezultatima i efektima u odnosu na zacrtane strateške ciljeve.
Prema podacima iz godišnjih izvještaja o radu Uprave ne može se utvrditi da je osim formalnog objedinjavanja inspekcija u jedan organ, njen rad bio usmjeren ka ostvarivanju zacrtanih strateških ciljeva. Analizom dostupnih statističkih podataka zaključuje se da je udio (procenat) inspektora u cjelokupnom broju zaposlenih pao sa 85,9% na 78%, što pokazuje da nije postignut efekat smanjenja resursa potrebnih za poslove podrške. Naprotiv, taj broj se samo povećao, iako je brojčano posmatrano broj inspekcija smanjen.
Prema Izvještaju EK o napretku za 2019. godinu ideja o integrisanju inspekcija u jedan organ kako bi se poboljšala koordinacija i smanjile barijere za preduzeća nije u potpunosti ostvarena. Jedinstven informacioni sistem Uprave koji podržava postupak inspekcijskog nadzora, monitoring i izvještavanje o radu inspekcija, planiran još 2011. godine još uvijek nije u potpunoj funkciji, iako su sredstva za JIIS obezbijeđena iz IPA 2016. Iako je broj kontrola izuzetno visok(2 do 3 kontrole po inspektoru dnevno) samo je 28% završenih kontrola rezultiralo sankcijama zbog nepravilnosti. Ovo je pokazatelj slabih kapaciteta za procjenu rizika, inspektori imaju ograničen pristup informacijama(nemaju direktan pristup Poreskoj uprave ili bazama Fonda za zdravstveno osiguranje)
.Kod navedenog, uočava se da je u radu Uprave izraženo preventivno djelovanje inspekcija, a sve u cilju podizanja svijesti o važnosti poštovanja propisa i nivoa društvene odgovornosti, a da je mali broj kontrola završen sankcijama. U funkciji unapređenja poslovnog i životnog ambijenta u Crnoj Gori u praksi izostaje potrebna koordinacija ministarstava i nadležnih inspekcija Uprave u kreiranju politika, što se odražava postojanjem velikih izazova u primjeni zakona i nedovoljno efikasnim inspekcijskim nadzorima. Rizik različitog tumačenja zakona i različite primjene u praksi od strane inspektora, iako je umanjen, i dalje postoji tako da ne doprinosi konzistentnoj primjeni propisa od inspektora. Uvođenje obaveze planiranja inspekcijskog nadzora na osnovu analize rizika je priznata dobra praksa nadzornih organa, što mora biti prepoznato u budućem radu inspekcija.
Centralizovani model je trebao doprinijeti boljoj koordinaciji, ali nijesu postignuti zadovoljavajući rezultati. I u decentralizovanim modelima ima primjera dobre prakse koji su uspostavili efikasnu koordinaciju, na primjer osnivanjem koordinacionog tijela rokovodilaca inspekcija, koordinacionih radnih grupa predstavnika inspekcija za potrebe operativne koordinacije i koordinacionih tijela na nivou dekoncentrisanih jedinica inspekcija.
Opšta ocjena je da i pored decenijskog napora da se profiliše u jedinstveni inspekcijski organ, koji u saradnji sa ministarstvima, drugim organima i asocijacijama doprinosi ekonomskom i socijalnom razvoju Crne Gore, ograničeni efekti i prisutan trend izuzimanja inspekcija iz Uprave dovodi u pitanje svrsishodnost postojećeg sistema inspekcijskog nadzora.
Nesporno je da oba modela imaju svoje prednosti i slabosti, iako decentralizovani model ubjedljivo preovladava u komparativnom pregledu. Decentralizovani model omogućava efikasnije ostvarivanje odgovornosti inspekcije, odnosno starješine inspekcijskog organa, a takođe i transparentnije ostvarivanje političke odgovornosti resornog ministra za stanje u jednoj oblasti.
Rizik loše koordinacije i nedostatak standardizacije, potrebe za većim brojem zaposlenih na poslovima podrške moguće je otkloniti adekvatnim mjerama. U tom smislu, uz odgovarajući model decentralizovanog sistema, za poboljšanje koordinacije predlažemo osnivanje koordinacionog/ih tijela na više nivoa. U smislu racionalizacije može se predložiti da se inspekcije organizuju zajedno (kao jedan organizacioni oblik) u svakom resoru, odnosno da se priključe postojećim organima državne uprave”.
