Crna Gora prepoznata je kao najcentralizovanija država u Evropi. U izvještaju Kongresa lokalnih i regionalnih vlasti o primjeni Evropske povelje o lokalnoj samoupravi za period 2016-2023, koji je usvojio Savjet Evrope 2024. godine konstatovani su vidovi centralizacije i date preporuke za decentralizaciju. Generalna sekretarka Zajednice opština Mišela Manojlović kaže da se decentralizacija, iako prepoznata kao neophodan proces, odvija sporo i uz brojne izazove.
– U praksi, participacija opština u donošenju zakona koji direktno utiču na njihov rad često je samo formalna, posebno kada je riječ o pitanjima finansiranja i održivosti lokalnih budžeta. Opštine preuzimaju brojne obaveze po osnovu državnih strategija ili povjeravanja poslova, bez obezbijeđenih sredstava. Ilustrativan primjer su dnevni centri za djecu i omladinu sa smetnjama u razvoju, gdje lokalne samouprave snose najveći dio troškova, iako je primarno riječ o državnoj nadležnosti. Takve situacije ozbiljno opterećuju lokalne budžete. Dodatno, centralizacija se ogleda i u brojnim saglasnostima i mišljenjima koje opštine moraju da traže od ministarstava, što znatno usporava realizaciju lokalnih odluka i utiče na kvalitet usluga prema građanima. Isključivanje opština iz odlučivanja o pitanjima koja ih se direktno tiču — poput finansiranja lokalnih projekata iz kapitalnog budžeta, upravljanja resursima ili kadrovskih pitanja — predstavlja dodatnu barijeru njihovom razvoju – kazala je Manojlović.
Ipak, dodaje, da određeni pomaci postoje te da su ostvareni na inicijativu i uz snažan angažman Zajednice opština.
– Od početka 2025. godine nadležnosti za planiranje prostora i građenje objekata su vraćene lokalnim samoupravama. Pokrenut je i proces decentralizacije upravljanja morskim dobrom, kao i mogućnost da se određenim gradovima prenesu poslovi iz oblasti socijalne zaštite, predškolskog vaspitanja i primarne zdravstvene zaštite za koje je od suštinskog značaja da budu praćene obezbijeđenim finansijskim sredstvima.
To su pozitivni koraci koji daju nadu da se mijenja odnos prema lokalnim samoupravama i otvara prostor za istinsku decentralizaciju u praksi – kazala je Manojlović.
Da li ste zadovoljni učešćem Zajednice opština u tom procesu?
MANOJLOVIĆ: Činjenica je da je Zajednica opština prepoznata kao važan glas opština, što se pokazalo kroz inicijativu o morskom dobru, vraćanje nadležnosti opština za prostorno planiranje, pokretanje važnih tema poput zloupotrebe određenih zakona kao što su Zakon o porezu na nepokretnost, poreskoj administraciji, slobodnom pristupu informacijama, gdje pojedini advokati podnošenjem tipskih žalbi pustoše lokalne budžete, finansiranje projektne dokumentacije opština korisnica Egalizacionog fonda i niz drugih poteza koje preduzimamo kako bi se ojačao uticaj opština na javne politike od značaja za njih.
Pored zalaganja za podsticajni pravni ambijent u kojem bi se opštine orijentisale na razvoj, intenzivno radimo i na jačanju kapaciteta opština za evropske integracije kroz obuke, razmjenu praksi i partnerstva sa institucijama u zemlji i inostranstvu. Istovremeno, zagovaramo veću decentralizaciju, fiskalnu autonomiju i dostupnost fondova EU na lokalnom nivou, kako bi opštine imale realne uslove da doprinesu evropskoj agendi.
Da li lokalne samouprave prepoznaju ulogu i benefite koje imaju od Zajednice opština, koliko se situacija po tom pitanju promijenila u odnosu na raniji period?
MANOJLOVIĆ: Da, lokalne samouprave sve jasnije prepoznaju značaj i konkretne koristi koje imaju od djelovanja Zajednice opština. To ne potvrđuju samo riječi, već i djela — na posljednjim sjednicama Upravnog odbora i Skupštine Zajednice, sve odluke su donesene jednoglasno. Takav konsenzus jasno pokazuje povjerenje koje opštine imaju u instituciju koja ih predstavlja i snažno zastupa njihove interese.
Posebnost Zajednice ogleda se upravo u tome što okuplja predstavnike opština iz različitih političkih opcija, ali u okviru Zajednice svi govore jednim glasom — u interesu jačanja lokalne samouprave i stvaranja boljih uslova za život građana u njihovim sredinama.
To je rezultat dosljednog zalaganja Zajednice za rješavanje konkretnih problema sa kojima se opštine suočavaju — bilo da je riječ o normativnim inicijativama, zastupanju interesa opština pred državnim institucijama, jačanju kapaciteta za evropske integracije ili stvaranju prostora za ravnopravniji i funkcionalniji dijalog sa centralnim nivoom vlasti.
Da li država (ministarstva, institucije) prepoznaje Zajednicu opština kao partnera, da li tu ima prostora za napredak?
MANOJLOVIĆ: Tu je situacija, iskrena da budem, od resora do resora. Ipak je veliki pomak u odnosu na prethodni period, ne samo deklarativno, već suštinski, kroz prihvatanje određenih inicijativa koje je Zajednica na zahtjev svojih članica pokrenula. Nastojimo da ojačamo saradnju i partnerstvo sa ministarstvima, Vladom i Skupštinom u pripremi propisa od interesa za opštine, jer je to jedini put da se osnaži njihova finansijska i funkcionalna nezavisnost i obezbijedi ravnomjerni regionalni razvoj. Tome mora da prethodi uspostavljanje koncepta upravljačke odgovornosti na svim nivoima. Odličnu saradnju imamo sa Ministarstvom finansija. Zakon o lokalnoj samoupravi je još u izradi i donijeće velike promjene. U njegovoj pripremi aktivno učestvujemo i zasad smo zadovoljni spremnošću Ministarstva javne uprave da prihvati naše prijedloge. Novi zakonski tekst dobija obrise koji će omogućiti efikasnije funkcionisanje opština i bolju saradnju sa državnim organima, za razliku od važećeg, koji je potpuno blokirao njihov rad i učinio da se lokalna uprava godinama bavi sobom, umjesto projektima i građanima.
Ipak, veoma je važno da se saradnja sa Skupštinom i Vladom jače formalizuje.
Decentralizacija podrazumijeva da opštine preuzmu upravljanje oblastima, kao što su zdravstvo, obrazovanje, a koje su sada u nadležnosti države. Koliko lokalnih samouprava ima kadar, infrastrukturu... da preuzme te obaveze?
MANOJLOVIĆ: Upravo tako – suština decentralizacije nije samo u tome da se određene nadležnosti formalno prenesu sa državnog na lokalni nivo. Ona podrazumijeva i realnu mogućnost da se te nadležnosti sprovode efikasno, uz obezbijeđena sredstva, kadar, infrastrukturu i normativnu podršku. Drugim riječima, decentralizacija mora biti odgovorno planirana i sprovedena uz osnaživanje lokalnih samouprava.
Svim opštinama će biti potrebna dodatna institucionalna, kadrovska i finansijska podrška. Zajednica opština, upravo zato, kontinuirano radi na jačanju tih kapaciteta kroz edukacije, strateško planiranje i saradnju sa domaćim i međunarodnim partnerima. Od 2023. godine uspostavljen je u Centar za obuku u okviru koga se organizuju specijalizovane obuke prilagođene potrebama opština. Ova funkcija je dodatno osnažena obrazovanjem strukovnih mreža zaposlenih u svim opštinama koji rade iste poslove kako bi međusobno razmjenjivali informacije, znanje i iskustvo i ujednačavali pravnu praksu.
Usvojen je Strateški plan Zajednice opština za period 2025-2029. godine. Što je u fokusu?
MANOJLOVIĆ: Naša vizija je postizanje snažnog i održivog razvoja lokalnih zajednica kroz uspostavljanje dinamičnog partnerstva između opština i centralnih vlasti radi kreiranja i implementacije državnih propisa i strategija uz smanjenje centralizacije vlasti kroz jačanje nadležnosti opština.
Osim sa centralnim vlastima, podstičemo međuopštinske saradnje radi efikasnijeg rješavanja zajedničkih izazova. Osnažene opštine sa razvijenim ljudskim resursima sa posebnim fokusom na pripremu projekata za EU i druge međunarodne fondove, finansijskom autonomijom, naprednim digitalnim rješenjima i ravnomjernim regionalnim razvojem postaju ključni nosioci javnih politika koje unapređuju kvalitet života svih građana. Uz to, jedan od ciljeva je i aktivno djelovanje na smanjenju korupcije kroz mehanizme dobre uprave i odgovornosti i pružanje logističke podrške i resursa za ostvarivanje zajedničkih ciljeva opština i njihovih građana.
Zagovaramo aktivnu ulogu lokalnih samouprava u procesu EU integracija
Očekivanja su da Crna Gora postane 28. članica Evropske unije do 2028. godine. U kojoj su mjeri lokalne samouprave spremne za to, što moraju hitno preduzeti?
MANOJLOVIĆ: Zajednica opština zagovara aktivnu ulogu opština u procesu EU integracija. Predstavnici Zajednice uključeni su u rad više pregovaračkih poglavlja koja se direktno tiču lokalnog nivoa, kao što su poglavlja o životnoj sredini, regionalnom razvoju, transportu, javnim uslugama, temeljnim pravima i dr.
U cilju konkretne pripreme opština za članstvo, počela je realizacija projekta „Opštine za EU“ koji Zajednica sprovodi uz podršku Delegacije EU u Crnoj Gori i Ministarstva javne uprave. U okviru ovog projekta u toku je izrada Priručnika o fondovima EU dostupnim za jedinice lokalne samouprave kao i Vodiča o ulozi JLS u procesu EU integracija. Pored mreže opštinskih projekt menadžera, prošle godine smo osnovali Mrežu spoljnih eksperata sa referencama u ovoj oblasti koja se stavlja na raspolaganje opštinama za pripremu aplikacija i realizaciju odobrenih projekta posredstvom Zajednice. Takođe smo autori i Praktičnog vodiča za pisanje projekata za lokalne samouprave Jugoistočne Evrope.
Međutim, da bi lokalne samouprave bile u potpunosti spremne za članstvo do 2028. godine, neophodno je dalje jačanje stručnih i administrativnih kapaciteta, povećanje učešća lokalnih vlasti u oblikovanju pregovaračkih pozicija i reformskih mjera, kako bi se osigurala njihova realna primjena na terenu.
Briga o mladima koji napuste Dječji dom ,,Mladost“
Osim onoga što čini izuzetno kompleksan portfolio djelovanja Zajednice, koje projekte biste izdvojili?
MANOJLOVIĆ: Projekat podrške djeci bez roditeljskog staranja, čija prva faza je već počela. Trenutno smo u procesu obezbjeđivanja sveobuhvatne podrške za četvoro mladih koji u maju napuštaju JU Dječji dom ,,Mladost“ Bijela. Kad kažem sveobuhvatna podrška, mislim da veliki dio javnosti nije svjestan s kojim se problemima ti mladi ljudi susrijeću – od pitanja stanovanja, zapošljavanja, psihološke i socijalne podrške, do onih najjednostavnijih kao što je upravljanje novcem, obezbjeđivanje osnovnih dokumenata, izmirivanja obaveza za režije, osiguravanje razumijevanja poslodavaca za specifične potrebe tih mladih ljudi i niz drugih. Ti mladi ljudi su nespremni za samostalan život, i često su u riziku od zlostavljanja, siromaštva sve do suicida. Zato smo organizovali obuku za psihologe - mentore koji će raditi sa njima i studente volontere sa Univerziteta Donja Gorica, buduće psihologe, za podršku mentorima. Potpisali smo i Memorandum o saradnji sa Crvenim krstom Crne Gore kako bismo sarađivali u razvijanju novih usluga iz oblasti socijalne i dječje zaštite posebno kada su u pitanju djeca koja su boravila na institucionalnom smještaju u JU Dječji dom ,,Mladost“ Bijela ili u hraniteljskim porodicama.
Još jedan projekat koji je izuzetno važan je povezivanje zdravstvenog, eko, ruralnog i drugih vidova turizma sa organskom poljoprivrednom proizvodnjom i zdravim stilovima života u svim crnogorskim opštinama, podizanje turističkog brenda na novi ,,BIO & EKO“ nivo, svjetski prestiž i privlačenje prijeko potrebnih stranih investicija. Zajednica je već naparavila početne i najvažnije korake u tom pravcu - izradom projektnog zadatka koji će biti osnova za studiju izvodljivosti. Crna Gora ima veoma dobre uslove za razvoj profitabilnih zdravstveno-turističkih potencijala koji, uz razvoj agroturizma, mogu snažno doprinijeti ukupnom privrednom razvoju.
Tako bi se u zdravom i prirodnom okruženju, u okviru postojećih turističkih objekata na selima i katunima, ali i drugim lokacijama koje predstavljaju prirodna lječilišta zbog vazduha, mineralnih voda ili ljekovitog blata, turistička ponuda mogla proširiti komplemetarnim i tradicionalnim metodama preventive i liječenja, organskim poljoprivrednim proizvodima, ljekovitim i aromatičnim biljem, kao i aktivnostima vezanim za zdrave stilove života.
