Naslov ove kolumne oslanja se na misao rimskog pjesnika Juvenala, koja se vjekovima u svijetu prava tumači kroz pitanje: ko će kontrolisati one kojima je povjereno da kontrolišu druge? To pitanje povezano je s pojmom integriteta i jednim od nedavno predloženih amandmana na Ustav Crne Gore (XXIII), kojim se stvara osnov za ustanovljavanje novih „čuvara“, ovlašćenih da unaprijed procjenjuju integritet mandatara za sastav Vlade i članova njegovog kabineta.
Predlaganje ovakve ustavne promjene obavezuje pravničku struku da se oglasi kako bi se rasprava izmjestila s političkog terena, na kojem se sve svodi na pojednostavljenu podjelu: ko podržava amandman, taj je za evropske integracije, a ko mu se protivi, taj je protiv njih.
Naime, kao primarni razlog za predlaganje amandmana navode se „zahtjevi s evropskih adresa“, iako ostaje nepoznato koja je to evropska adresa eksplicitno preporučila upravo ovakvo rješenje. Zato je važno odmah naglasiti da ustavno uređivanje provjere integriteta nije standard u državama članicama Evropske unije. Naprotiv, u njima se ova pitanja uređuju različitim zakonskim rješenjima.
Da ponovimo: ovdje nije riječ o protivljenju evropskim integracijama ili provjeri integriteta, već o potrebi da se, na osnovu stručne rasprave, pronađe najbolje rješenje za naš pravni sistem. Čak i kada preporuke dolaze od relevantnih međunarodnih tijela, pogrešno ih je posmatrati kao neupitne. Sjetimo se ustavnih amandmana iz 2013. godine, kada su dva tijela Savjeta Evrope - GRECO i Venecijanska komisija - dala oprečne preporuke u vezi sa sastavom Sudskog savjeta. Nekritičko prihvatanje evropskih preporuka vodi uvjerenju da je najvažnije postupiti po preporuci, makar rezultat bio evropski ustavni unikat. Doduše, na ovim prostorima već smo imali jedinstvena ustavna rješenja: unošenje imena živog čovjeka u Ustav (Josip Broz), samoupravljanje, delegatski sistem i druga. Vidjeli smo kakva je bila pravno-politička sudbina tih ustavnih eksperimenata i koliko su trajali. I o ovom amandmanu sudiće vrijeme. Vjerujem da taj sud neće biti pozitivan, a na njega nećemo dugo čekati.
Na problematičnost pristupa pripremi amandmana ukazuju najmanje dvije činjenice.
Prvo, domaća stručna javnost nije konsultovana. Time se nastavlja praksa usvajanja i prethodnih amandmana na Ustav Crne Gore, posebno onih koji se odnose na Tužilački savjet, kao i izmjena Zakona o Specijalnom državnom tužilaštvu, Zakona o Agenciji za nacionalnu bezbjednost, Zakona o unutrašnjim poslovima i drugih propisa. Ti primjeri pokazali su koliko je opasno ubrzano usvajati veliki broj zakonskih i ustavnih izmjena bez kvalitetne javne rasprave, uz obrazloženje da je riječ o zahtjevima EU. Paradoks je utoliko veći što je argumentovana i djelotvorna javna rasprava jedno od važnih obilježja zakonodavnog procesa u razvijenim evropskim demokratijama.
Drugo, tekst amandmana promijenjen je tri puta u kratkom periodu. Predlaganje njegove posljednje verzije podsjetilo je na „zakonodavni stampedo“ viđen u Skupštini Crne Gore pri usvajanju mnoštva “evropskih” zakona u jednom danu. Rezultat je amandman koji sa svojih deset stavova ima obimniji tekst od svih 22 prethodna amandmana, ali i od bilo kojeg od 158 članova Ustava. Njegove odredbe nemaju potreban nivo ustavne opštosti. Naprotiv, kada bi se izostavio naslov amandmana, najveći broj pravnih stručnjaka u njegovom sadržaju i nomotehnici prepoznao bi zakonske, a ne ustavne odredbe. Tako naglašena obimnost teksta i izostanak opštosti dodatno potvrđuju da provjera integriteta prvenstveno pripada domenu zakonskog, a ne ustavnog uređivanja.
Ovdje je posebno važno podsjetiti na preporuke GRECO-a iz petog evaluacionog kruga, iz 2026. godine, koje se odnose na provjeru integriteta. GRECO je konstatovao da bi „uvođenje provjera integriteta trebalo definisati kroz Nacrt zakona o Vladi“. Vlada je, u februaru ove godine, utvrdila Nacrt Zakona o Vladi u kojem nijesu predviđene posljedice u slučaju neprolaženja provjere integriteta, kakve sadrži Nacrt amandmana. GRECO ističe da takvo rješenje nije sporno jer je “glavni cilj ove preporuke da se omogući identifikacija mogućih sukoba interesa ili takvih rizika u vezi sa licima koja se razmatraju za takve pozicije prije njihovog imenovanja”. Štaviše, GRECO eksplicitno ističe da bi usvajanje Nacrta Zakona o Vladi sa takvom formulacijom ispunilo zahtjeve njihove preporuke i poziva državne vlasti da preduzmu preostale korake za usvajanje ovog zakona. Ostaje nejasno zašto vlasti, umjesto planiranog zakonskog regulisanja, posežu za ustavnim amandmanom. Jednako je nejasno zašto se mijenjala odredba o posljedicama neprolaženja provjere integriteta, ako prethodno rješenje nije bilo sporno za GRECO. Uzgred, zabrinjavajuće je što Crna Gora, u završnici pregovora s EU, još nije usvojila dva važna sistemska zakona - Zakon o Vladi i Zakon o Skupštini.
Važno je imati na umu i da nijedna promjena Ustava ne djeluje izolovano. Svaka utiče na druge ustavne odredbe i na ravnotežu koju one uspostavljaju. Zato se uvođenje provjere integriteta u Ustav mora sagledati i u odnosu na član 2, prema kojem je građanin nosilac suverenosti, koju ostvaruje neposredno i preko slobodno izabranih predstavnika.
Izbornoj volji građana nijesu potrebni dodatni „čuvari“ sa širokim ovlašćenjima, mimo onih koji su već utvrđeni Ustavom i izbornim zakonodavstvom. To su imale u vidu i države sa izgrađenijim institucijama nego što ih ima Crna Gora.
Predloženi model provjere integriteta u praksi bi mogao postati korektiv volje građana, s prizvukom razrednog starješinstva, čime bi se u punoj mjeri otvorio pitanje iz naslova: ko će čuvati čuvare? Pravno, a posebno faktički, takvi „čuvari“ mogli bi prerasti u svojevrsnu izbornu nad-instituciju, koja nikome ne bi polagala račune, osim onima koji bi ih izabrali, a koji imaju manjak legitimiteta u odnosu na one koje treba da kontrolišu, a koje su izabrali građani.
Na nedostatnost ovakve provjere integriteta ukazuje i to što se ona odnosi isključivo na osuđivanost za krivična djela s elementom korupcije, čime se ostavlja prostor za različita tumačenja i neujednačenu zakonsku razradu. Jer, korupcija nije jedini atak na integritet. To mogu biti i druga krivična djela, poput razbojništva, silovanja ili nasilja u porodici. Najkraće, složenost pojma integritet podrazumijeva i različite načine njegovog narušavanja.
Pored toga, ovakav pristup može otvoriti pitanja odnosa između organa iste (izvršne) ili različitih grana vlasti (izvršne i zakonodavne). Primjera radi, mogao bi omogućiti predsjedniku države da, pozivajući se na ustavne norme, opstruira izbor Vlade, predlaganjem kandidata u posljednjim danima propisanog roka, čime bi se skratilo vrijeme za provjeru integriteta. To bi bilo posebno osjetljivo u periodima kohabitacije, kada bi predsjednik mogao biti motivisan da pogoduje sebi bliskoj političkoj opciji, kojoj nije u interesu izbor nove Vlade, već produžavanje političke krize, opstanak postojeće Vlade ili raspisivanje novih izbora.
Očigledno je i da je obezbjeđivanje dvotrećinske većine imalo svoju političku cijenu. Usvajanje Nacrta amandmana uslovljeno je prihvatanjem izmjena u predstavljanju manjina. Pritom, predstavnici manjina su pokazali zavidnu političku umješnost: predlog su plasirali u pravom trenutku, predstavili ga kao dio evropskih standarda i dobili podršku premijerove stranke. Time matematički povećavaju izglede da njihovi mandati u budućnosti budu jezičak na vagi prilikom formiranja parlamentarne većine. Istovremeno, smanjuju mogućnost da im ministarska mjesta zavise od povremenih izliva „demokratske velikodušnosti“ vladajućih stranaka koje i bez njih imaju potrebnu većinu.
Amandmani pripremljeni u opisanoj proceduri, uprkos navedenim nedostacima, dobili su podršku evropske komesarke Marte Kos. Ta podrška, međutim, ostala je na nivou opštih političkih poruka, bez uvjerljivog pravnog obrazloženja predloženog modela.
Na kraju, predloženi amandman mogao bi, prije ili kasnije, ozbiljno komplikovati proces formiranja vlasti u Crnoj Gori, koliko god bio motivisan legitimnim ciljem - jačanjem integriteta i odgovornosti nosilaca javnih funkcija - i popločan dobrim namjerama. Narodni predstavnici će odlučiti, ali će se morati nositi i s posljedicama rješenja koje usvoje. Tako će biti sve do neke nove ustavne reforme, kada ćemo, iznova i s jednakim elanom, prionuti na osmišljavanje još jednog „inovativnog rješenja“.
