Upozorava i da je evropska praksa da su manje države restriktivnije kada je riječ o odobravanju državljanstva.
Bugarin smatra da je Vladin Predlog izmjene Odluke o kriterijumima za utvrđivanje uslova za sticanje crnogorskog državljanstva prijemom nezakonit i da nije dobro pripremljen.
Veliku polemiku i nezadovoljstvo kod dijela građana pojavio se nakon što je u javnost procurila predlog izmijene Odluke o kriterijumima za utvrđivanje uslova za sticanje crnogorskog državljanstva prijemom, kao i najavljene izmjene Zakona o registrima prebavilišta i boravišta. Dok iz opozicije ocjenjuju da je riječ o izbornom inženjeringu iz vlasti odgovaraju da nije riječ o tome već o ispravljanju nepravde. Vi ste nedavno ocijenili da iza ovakvih inicijativa stoje politički motivi. Zbog čega to smatrate?
Način na koji su izmjene Odluke o kriterijumima za utvrđivanje uslova za sticanje crnogorskog državljanstva prijemom pripremljene, brzina i netransparentnost koje su pratile proces, nestručnost i nepoznavanje materije koja se uređuje prilikom formulisanja izmjena Odluke, ukazuje da se izmjenama nije pristupilo sa stručne i profesinoalne strane, da samom postupku nije prethodilo profesionalno i stručno promišljanje, prijeko potrebna analiza trenutnog stanja i ishodi i rezultati koji se izmjenama očekuju. Znajući da u Ministarstvu unutrašnjih poslova postoje profesionalci i eksperti za ovu oblast, smatram da oni nijesu konsultovani prilikom pripreme Informacije o rezultatima sprovedene analize zakonodavnog okvira i sudske prakse u vezi sa crnogorskim državljanstvom, koju je Vlada Crne Gore usvojila 26. marta, kao i prilikom same pripreme teksta izmjene i dopune Odluke, već da je postupak iniciran i odrađen “spolja”.
Imajući u vidu kompleksnost i osjetljivost ovog pitanja, nikako se nije smjelo na ovaj način ući u cijelu priču. Ukoliko je osnovni razlog bio, kako navode iz Ministarstva unutrašnjih poslova, ispravljanje nepravdi, tom “ispravljanju nepravdi” se trebalo i moralo drugačije pristupiti. Ukoliko je bilo slučajeva, a vjerujem da jeste, da je neko lice bilo oštećeno u postupku odlučivanja po zahtjevu za sticanje crnogorskog državljanstva prijemom, ti slučajevi su se mogli analizirati i preispitati u okviru postojećeg normativnog okvira.
Da se utvrdi njihov broj, specifičnost slučajeva, te da se pristupi ponovnom postupanju i rješavanju onih predmeta gdje se može locirati greška državnog organa (npr. u pogledu mišljenja Agencije za nacionalnu bezbjednost i dr), a imajući u vidu presude Upravnog suda, kao i pravne stavove Upravnog suda za svaki pojedinačni predmet. Ovakvom jednom analizom bi se utvrdio tačan broj lica prema kojima je “sistem” bio nepravedan i to ne bi iziskivalo previše vremena, kao ni veliki kadrovski potencijal, s obzirom da je registar crnogorskih državljana elektronski vođena baza podataka koja omogućava brzo i prilično jednostavno pronalaženje svih “spornih” predmeta. Na ovaj način bi se pokazala ozbiljnost, temeljnost i pravi put rješavanja eventualno spornih pitanja, te pokazalo da li je Odluku potrebno mijenjati upravo zbog tih nepravdi iz prošlosti, ili se izmjenama Odluke želi liberalizovati budući prijem u državljanstvo određenih kategorija stranaca. Dakle, ovdje treba razjasniti da li Vlada pristupa izmjenama Odluke zbog ispravljanja nepravdi iz prošlosti, zbog sprečavanja nepravdi do kojih može doći u budućnosti, zbog olakšavanja prijema u državljanstvo lica koja su u braku sa crnogorskim državljanima, ili pak, kako predsjednik Vlade reče, nemalog broja lica koji žive dugo vremena u Crnoj Gori bez regulisanog državljanstva. Način na koji se pristupilo rješavanju ovog pitanja, implicira i izaziva sumnju da su u pitanju politički razlozi.
Smatrate li da je važeća Odluka bila dobra jer je izazvala dosta kontroverzi prilikom njene primjene, odnosno često su je nadležni organi različito tumačili, pa čak i da ima veću snagu od Zakona o crnogorskom državljanstvu?
Kada je donijeta Odluka o kriterijumima za utvrđivanje uslova za sticanje crnogorskog državljanstva prijemom 2008. godine, napravljena je “greška u koracima”. Definisanje i propisivanje vrste i potrebnog broja godina boravka za sticanje državljanstva, nije smjelo biti predmet podzakonskog akta, već isključivo Zakona o crnogorskom državljanstvu. Druga greška u koracima napravljena je nespretno definisanom kovanicom “zakonitog i neprekidnog boravka”, koja je, potpuno razumljivo, u narednim godinama izazivala dileme i zabune, kako kod samih stranaca, tako i kod sudija Upravnog suda. Među ovim vrstama boravaka, nije bilo privremenog boravka koji se odobravao po osnovu Zakona o strancima. Da bi se razumjeli motivi i razlozi zašto je privremeni boravak stranaca bio isključen iz kategorije takonitog i neprekidnog boravka, potrebno je razumjeti prilike i ambijent koji je postojao u tom periodu. Tih godina (od 2003. do 2008.), Crna Gora je imala krajnje liberalan sistem zapošljavanja stranaca, kada je na našem tržištu rada godišnje radilo između 50.000 i 60.000 nerezidenata, dominatno iz Republike Srbije, Bosne i Hercegovine i Makedonije.
Ne smijemo zaboraviti ni činjenicu da je Crna Gora prihvatila veliki broj raseljenih i interno raseljenih lica. Takođe, svi pamtimo kako se tih godina desio pravi bum sa prodajom nekretnina i dolaskom u Crnu Goru velikog broja državljana Rusije, kojih je na privremenom boravku tih godina bilo oko 5.000 godišnje. Imajući u vidu ovakve, za crnogorske prilike, astronomske brojke, parametre, pokazatelje, trendove u tom periodu, a polazeći od opravdanog straha od narušavanja demografske strukture i ravnoteže, kao i zaštite domaćih radnika na tržištu rada, bilo je potpuno razumljivo da donosioci odluka zauzmu malo restriktivniji model prijema u crnogorsko državljanstvo. Samo što taj model nije smio biti predmet Odluke već samog Zakona. Pravna je činjenica da je Odluka, zbog svoje neusaglašenosti sa pozitivno-pravnim propisima, nezakonita i da se ta nezakonitost teško može otkloniti izmjenama Odluke. Smatram da je potrebno Odluku staviti van pravne snage a pitanje vrste i broja godina potrebnih za dobijanje državljanstva bliže urediti Zakonom o crnogorskom državljanstvu, čije bi izmjene u ovom pravcu trebale biti rezultat širokog društveno-političkog dogovora i konsenzusa.
Ocijenili ste takođe da je Predlog o izmjeni Odluke, normativno nije dobro pripremljen, i nije u skladu sa pozitivno pravnim propisima kao i da je nezakonit. Da li je zbog svega toga, kao i osjetljivosti teme, ovim izmjenama trebalo pristupiti nakon detaljne analize?
Shodno Predlogu odluke svaki privremeni boravak se smatra zakonitim i neprekidnim boravkom. Bitno je da je bude odobren u skladu sa Zakonom o strancima. Da bi razumjeli zbog čega Predlog odluke nije dobro pripremljen i zboga čega je nezakonit, želim da približim samu materiju privremenog boravka koju uređuje Zakon o strancima. Taj akt propisuje da se dozvola za privremeni boravak i rad radi sezonskog zapošljavanja izdaje sa rokom važenja do šest mjeseci u vremenskom periodu od jedne godine. Izuzetno, ako obavljanje sezonskih poslova to zahtijeva, dozvola se može produžiti, za još dva mjeseca kod istog ili drugog poslodavca, pri čemu rok važenja dozvole ne može biti duži od osam mjeseci u vremenskom periodu od jedne godine. Dakle, shodno spornoj Odluci, stranac koji ima dozvolu za privremeni boravak i rad radi sezonskog zapošljavanja koja ima rok važenja do osam mjeseci u kalendarskoj godini može podnijeti zahtjev za prijem u crnogorsko državljanstvo. U spornoj Odluci, kao ni u osnovnom tekstu Odluke, nigdje ne piše da se zakoniti i neprekidni boravak ne odnosi na dozvolu za privremeni boravak i rad radi sezonskog zapošljavanja.
S druge strane, Zakon o strancima ne dozvoljava strancima koji imaju dozvolu za privremeni boravak i rad radi sezonskog zapošljavanja dobijanje stalnog boravka. Takođe, evropski je standard da se strancima koji imaju privremeni boravak po osnovu sezonskog rada i zapošljavanja ne odobrava stalni boravak. Ovdje sada imamo pravni nonsens da Zakon o strancima isključuje ovu kategoriju stranaca iz zakonske mogućnosti dobijanja stalnog boravka, dok im Odluka o izmjeni Odluke priznaje pravo i mogućnost da dobiju državljanstvo koje je većeg statusnog obima prava od stalnog boravka. Znači, više uslova za manje prava i manje uslova za više prava. Postoji još nekoliko primjera na osnovu kojih se jasno vidi da je Predlog odluke nezakonit.
Stava sam da je izmjenama Odluke trebalo pristupiti tek nakon detaljne analize trenutnog stanja, koja ne može obuhvatiti samo pitanja sudske prakse, odnosno kako su sudije Upravnog suda rješavale predmete u upravnim sporovima iz ove oblasti, opisano u Informaciji na nepune tri stranice koju je usvojila Vlada na sjednici 26. marta ove godine. Tokom implementacije Zakona o crnogorskom državljanstvu i Zakona o strancima, u praksi je sigurno bilo i grešaka službenika, nesnalaženja, neujednačene prakse rješavanja zahtjeva, neadekvatnih i neracionalnih postupaka i mišljenja službenika ANB-a koji su, svi zajedno, u manjoj ili većoj mjeri, otežavali rješavanje zahtjeva stranaca koji, kao neuke stranke, često nisu bili podučeni i upoznati od strane nadležnih službenika o njihovim pravima. Ali to treba da se analizira i jasno utvrdi prava slika, kako bi na taj način izbjegli bilo kakva politizovanja ove teme.
Prema Vašim procjenama koliko bi stranih državljana moglo da aplicira za crnogorsko državljanstvo i da li je uopšte moguće kontrolisati proces njihovog odricanja od drugog državljanstva kao preduslov da bi bili upisani u birački spisak?
Nezahvalno je predviđati brojke. Međutim, ako imamo 30.000 stranaca sa stalnim boravkom, može se reći da su svi oni u “igri” za apliciranje za crnogorsko državljanstvo. Takođe, na osnovu podataka iz 2019. godine mogu se dati određene projekcije.
Te 2019. je odobren 45.551 privremeni boravak. Po mojoj procjeni, mada na osnovu nepotpunih podataka, od ovog broja od 45.551, nekih 20.000 do 25.000 stranaca ima mogućnost da u narednom periodu dobije stalni boravak (jer zbog pravnog osnova po kojem im je odobren privremeni boravak ne prekida im se privremeni boravak) i da nakon toga nastavi put do dobijanja državljanstva, koji bi sigurno bio značajno ubrzan ukoliko bi se Odluka o kriterijumima za utvrđivanje uslova za sticanje crnogorskog državljanstva prijemom izmijenila na planiran način. Što se tiče drugog dijela ovog pitanja, da li je moguće kontrolisati proces njihovog odricanja od drugog državljanstva, ističem da oni ne mogu biti primljeni u crnogorsko državljanstvo dok ne donesu otpust iz prethodnog državljanstva. Ovo se ne odnosi na lica koja su primljena u crnogorsko državljanstvo na osnovu braka. Drugo je pitanje da li se može kontrolisati ukoliko ta lica, nakon što su otpuštena iz prethodnog državljanstva i primljena u crnogorsko državljanstvo, ponovo zatraže državljanstvo iz kojeg su otpušteni. Moj odgovor je da se to ne može kontrolisati i državni organi Crne Gore ne mogu znati kada neko takvo lice ponovo stekne državljanstvo kojeg se prethodno odrekao zbog prijema u crnogorsko državljanstvo.
Kakva je procedura odricanja državljanstva u Srbiji i BiH odakle je većina “stranaca” koji bi mogli aplicirati za crnogorsko državljanstvo?
Što se tiče Republike Srbije, Zakon o državljanstvu te zemlje, u članu 34, propisuje: “Lice koje je otpušteno iz državljanstva Republike Srbije i steklo strano državljanstvo i lice kome je na zahtev roditelja prestalo državljanstvo Republike Srbije otpustom ili odricanjem može ponovo steći državljanstvo Republike Srbije ako podnese zahtev za ponovno sticanje državljanstva Republike Srbije, ako je navršilo 18 godina života i nije mu oduzeta poslovna sposobnost i ako podnese pismenu izjavu da Republiku Srbiju smatra svojom državom”. Dakle, nesporno je da postoji mogućnost da lice, koje je državljanin Srbije, nakon otpusta iz državljanstva Srbije i dobijanja crnogorskog državljanstva, ponovo zatraži i dobije srpsko državljanstvo. Kada se radi o Bosni i Hercegovini, čiji državljani takođe čine značajan broj stranaca sa boravkom u Crnoj Gori moguće je da oni da nakon otpusta iz BiH državljanstva i sticanja crnogorskog državljanstva pođu u Bosnu i Hercegovinu, regulišu privremeni boravak samo jednu godinu (koji može biti fiktivni) i nakon toga povratiti državljanstvo BiH. Da ne govorim o činjenici da značajan broj BiH državljana koji dolaze iz Republike Srpske ne haje previše za državljanstvo BiH jer, pored njega, posjeduju državljanstvo Republike Srbije. Suština je da su zakoni o državljanstvu ove dvije države u pogledu ponovnog sticanja državljanstva veoma liberalni i praktično ne postoje nikakve smetnje i prepreke (osim manje prepreke u BiH gdje se mora ispuniti taj uslov od godinu dana privremenog boravka) za njihovo ponovno sticanje.
Na najavu izmjena Zakona o registrima prebavilišta i boravišta burno su reagovali i predstavnici manjinskih naroda. Iz Vlade su saopštili da ukoliko neko izgubi biračko pravo neće izgubiti i državljanstvo Crne Gore. Smatrate li da je opravdana bojazan manjinskih naroda i da li bi izmjene u najavljenom obliku mogle izazvati ozbiljnije posljedice poput bojkota narednih izbora?
Dva su elementa biračkog prava: državljanstvo i prebivalište. Gubitkom jednog od ova dva elementa, gubi se i biračko pravo. Odredbama člana 4 navedenog Nacrta, propisana je obaveza odjave prebivališta iz Crne Gore, crnogorskog državljanina koji se iseljava da bi se nastanio u drugoj državi sa namjerom da u njoj stalno živi. Odredbama člana 6 navedenog Nacrta, propisana je mogućnost Ministarstva unutrašnjih poslova da od policije zatraži terensku provjeru tačnosti adrese u slučajevima sumnje u tačnost prijavljenih podataka prilikom prijave promjene prebivališta i prijave promjene adrese. Nacrt uvodi i novi institut odjave prebivališta po službenoj dužnosti, na zahtjev za provjeru adrese prebivališta koju podnosi državni organ kao i drugog pravnog i fizičkog lica koje ima pravni interes. Ministarstvo unutrašnjih poslova će po službenoj dužnosti donijeti rješenje o odjavi prebivališta, ako se terenskom provjerom utvrdi da crnogorski državljanin stvarno ne živi na prijavljenoj adresi.
Takođe, predviđeno je istovjetno postupanje Ministarstva kao u prethodnom slučaju kada se provjerom prebivališta utvrdi da se crnogorski državljanin iselio u drugu državu, u kojoj ima stalno prebivalište, a nije odjavio prebivalište na način propisan ovim zakonom. Za bolje razumijevanje problematike i značaja kategorije prebivališta, dobro bi bilo doći do broja crnogorskih državljana koji žive u inostranstvu. Možemo se složiti da su crnogorski građani dominatno raspoređeni na tri geografske odrednice – Zapadna Evropa, SAD i Repulika Srbija. Uvidom u statističke podatke EUROSTAT-a, pronašao sam podatak da je u periodu 2000-2019 (dakle, za 20 godina) 8.272 crnogorska državljanina prijemom steklo neko od državljanstava država članica EU, kao i Velike Britanije, Švajcarske, Norveške i Islanda – najviše ih je steklo državljanstvo Luksemburga (2.255), Njemačke (2.037), Italije (805), Švajcarske (536), Velike Britanije (279). Međutim, značajan dio od ovih 8.272 lica su se, u postupku sticanja državljanstva neke od ovih zemalja prijemom (prije svih SR Njemačka), odrekla crnogorskog državljanstva, tako da se više ne nalaze u registru državljana i prebivališta, odnosno biračkom spisku Crne Gore. Kada je riječ o broju crnogorskih državljana u Sjedinjenim Američkim Državama, došao sam do statističkih podataka da je u periodu 2008-2019, dakle, za 12 godina, 2.281 crnogorski državljanin stekao državljanstvo SAD-a.
Prema obavještenju Ministarstva unutrašnjih poslova Republike Srbije, od 03.06.2006. godine – 24.12.2008. godine, 33.046 crnogorskih državljana koji imaju prebivalište u Republici Srbiji, steklo je državljanstvo Republike Srbije, dok je 1.680 crnogorskih državljana koji nemaju prebivalište u Republici Srbiji na dan 03.06.2006. godine, steklo državljanstvo Republike Srbije. Na samom kraju želim da istaknem i zaključim jednu stvar. Svi politički akteri moraju imati u vidu jednu nespornu zakonsku činjenicu. Ukoliko crnogorski državljanin izgubi prebivalište u Crnoj Gori, gubi i biračko pravo. Ukoliko se u postupku ponovne prijave prebivališta, odnosno odjave prebivališta, kako to Nacrt zakona predviđa (po zahtjevu ili po službenoj dužnosti) utvrdi da je to lice steklo državljanstvo države u kojoj trenutno ima prebivalište nakon 3. juna 2006. godine, službenik Ministarstva unutrašnjih poslova ne smije ignorisati tu utvrđenu činjenicu i dužan je da, u skladu sa članom 24 Zakona o crnogorskom državljanstvu, pokrene postupak po službenoj dužnosti za oduzimanje crnogorskog državljanstva i to na isti način prema svima, bilo da je u pitanju lice koje živi u nekoj od zemalja Zapadne Evrope, u Sjedinjenim Američkim Državama ili Republici Srbiji. Ovo se mora znati, jer su ovo moguće zakonske reperkusije procesa preispitivanja i utvrđivanja vjerodostojnosti i tačnosti prebivališta nekog lica. Čisto da se zna, zbog struke, ne zbog politike.
U EU male države teže daju državljanstvo
Praksa svih manjih država je da imaju restriktivniji model prijema u svoja državljanstva, što je i razumljivo, jer su, zbog manjeg broja stanovnika više osjetljive na migratorna kretanja i potencijalne demografske udare. U prilog prethodnom, navešću statističke podatke koje sam pronašao u okviru EUROSTAT-a (Evropske agencije za statistiku), koji se odnose na prijem u državljanstvo država članica EU i EFTA (Švajcarska, Lihtenštajn, Norveška i Island).
U periodu 2009-2019, dakle za 11 godina, zemlje sa manje od million stanovnika su odobrile sljedeći broj državljanstava: Lihtenštajn 7.100, Island 6.300, Kipar 24.300, Malta 8.600, Luksemburg 48.300. Milionske države, kao: Slovačka 4.200, Slovenija 17.500, Rumunija 38.000, Litvanija 2.100, Letonija 14.300, Hrvatska 22.600, Estonija 13.800, Danska 56.800, Češka 28.800, Bugarska 11.500, itd. Poljska, koja ima oko 40 miliona stanovnika je u pomenutom periodu odobrila 44.000 državljanstava. Crna Gora je za 11 godina odobrila oko 26.000 do 27.000 državljanstava.
Opravdan strah o promjeni nacionalne strukture
Bugarin je pojasnio i zbog čega smatra da bi najavljene izmjene mogle promijeniti demografsku i nacionalnu strukturu Crne Gore.
U prethodnih 14 i po godina oko 30 hiljada osoba dobilo je crnogorsko državljanstvo. Značajan broj crnogorskih državljana u tom periodu otpušten iz crnogorskog državljanstva zbog prijema nekog drugog državljanstva (u pitanju su hiljade), te činjenicu značajnog broja crnogorskih građana koji su već napustili Crnu Goru i projekcije koliko mladih želi da ode iz Crne Gore (što će biti pojačano u narednom periodu jer je epidemiološka situacija sa Covid-19 uticala na veliki porast nezaposlenosti i ostaviće dugotrajne posljedice), opravdan je strah da to sve može uticati na promjenu demografske i nacionalne strukture Crne Gore. Upravo zbog toga su nam potrebne kvalitetne analize i predikcije, s posebnim akcentom na podacima o broju i strukturi naših državljana koji su napustili Crnu Goru, kao i o projekcijama buduće stope iseljavanja iz Crne Gore.
